Законопроект «Жилищный кодекс Украины», представленный на рассмотрение ВР Кабинетом Министров Украины 30.03.09г., подготовленный профильным Министерством ЖКХ возглавляемым Кучеренко А.Ю. имеет ряд недоработок, которые в общем целом сведут на нет все попытки реформирования отрасли, главной задачей которой является демонополизация рынка и привлечение частных долгосрочных инвестиций, пишет ForUm.
Опираясь на опыт работы предприятий ЖКХ, входящих в состав всеукраинского объединения «Федерация предприятий работодателей в сфере ЖКХ» приведем аргументированную точку зрения, определив все сильные и слабые стороны данного законопроекта.
Самым главным достоинством законопроекта есть попытка определения механизмов, в соответствии с которыми, новый собственник жилищного фонда (население, поскольку до 95% ЖФ приватизировано) получает возможность реализовать свое право собственности и самостоятельно принимать решения в вопросах управления и содержания жилых домов.
Основным инструментом в данном механизме является введение такого понятия, как «совместная долевая собственность» на объекты общего неделимого имущества в многоквартирном доме и определение термина «идеальной доли».
То есть, собственник жилого или нежилого отдельного помещения в многоквартирном доме, вступая в права собственности на такое помещение, одновременно получает право совместной долевой собственности на неделимое имущество многоквартирного дома, а также вытекающую из права собственности ответственность за управление и содержание последним.
Реализовать свои права на неделимое имущество, каждый отдельный собственник может в соответствии с правом голоса равным пропорциональной доли собственности в многоквартирном доме (идеальной доли). Данный механизм с большим опозданием и очень неумело скопирован у соседних стран, таких как Россия, Эстония, которые уже успешно находятся на завершающем этапе реформирования ЖКХ.
Законопроект предполагает различные формы реализации права собственности на неделимое имущество:
- Общее собрание собственников многоквартирного дома без создания юридического лица;
- Создание юридического лица в виде Общества собственников многоквартирного дома;
- Создание жилищно-строительного кооператива
- Создание общества собственников жилья с правом ведения хозяйственной деятельности.
Для принятия решений, в соответствии с механизмом проведения общего собрания собственников многоквартирного дома необходимо 2/3 голосов всех собственников жилых и нежилых помещений, согласно размера их идеальной доли. Абсолютно правильный, логичный и самодостаточный механизм реализации права на собственность.
В соответствии с данным законопроектом для создания в многоквартирном доме ОСМД в виде юридического лица, к которому переходят все права на управление неделимым имуществом, необходимо более половины собственников независимо от размера их идеальной доли. В итоге получается несоответствие двух норм.
Если, допустим, 2-м собственникам принадлежит 2/3 идеальной доли дома, а остальным 3-м - 1/3, то последние 3 собственника могут создать ОСМД и реализовать права собственности самостоятельно, не принимая во внимание интересы основных двух собственников?!
Несоответствие возникает при применении различных принципов принятия решений (ОСМД – один собственник- один голос, Общее собрание - голос пропорционально идеальной доли; ОСМД – для принятия решения необходимо более 50% голосов от общего количества собственников, Общее собрание собственников - 2/3 идеальной доли).
Нам предлагают принимать решения путем голосования своей «идеальной долей», но в тоже время не дают ответа на вопрос, кто же должен определять и вести учет этой самой доли. Не учитывается и тот факт, что определить идеальную долю без всей необходимой технической документации на дом невозможно, а такой документации на большую часть жилищного фонда не существует и у местных администраций не хватит ни кадровых, ни финансовых ресурсов, для того чтобы за год привести данный вопрос в соответствие.
Это лишний раз доказывает, что механизм проведения Общего собрания собственников один в один был бездумно скопирован с ЖК РФ и не адоптирован к нашему законодательству и сложившейся ситуации.
В течение последнего десятилетия основной политикой правительства было – создание как можно большего количества ОСМД с тем чтобы сразу, одномоментно переложить все права и обязанности по управлению и содержанию ЖФ на плечи населения и снять любую ответственность государства за десятилетия бездействия и неэффективного управления.
Эта тенденция «по-инерции» прослеживается и в данном законопроекте в виде обязательного создания ОСМД в новых домах, и всех эфемерных льгот для ОСМД, таких как «первоочедное» финансирование капитальных ремонтов.
Да, за два десятилетия активных действий правительства и органов местного самоуправления нам удалось создать аж 1% ОСМД от общего объема ЖФ, и теперь, безусловно, необходимо приводить в соответствие законодательство, регламентирующее их работу, тем более, что на сегодняшний день проблем в работе уже созданных ОСМД не пересчитать, так, например, до сих пор до конца и не понятно несет ли ОСМД ответственность за неплатежи его членов перед поставщиками коммунальных услуг.
Проблемы ОСМД также выражаются в необходимости создания юридического лица и управление ним, что предполагает лишние затраты на содержание аппарата управления и пр.
Те же вопросы касаются и существующих жилищно-строительных кооперативов, это – факт, доставшийся нам по наследству от социалистического прошлого, и, безусловно, работа кооперативов должна быть приведена в соответствие к новому законодательству.
Согласно вышесказанному, Федерация работодателей считает необходимым рассмотреть вариант, при котором основой данного законопроекта должна стать возможность реализации права собственности на неделимое имущество путем голосования собственником своей «идеальной долей» в общем имуществе многоквартирного дома.
При этом органы местного самоуправления должны иметь те же права, что и другие собственники. Все механизмы – Общее собрание, ЖС Кооператив, ОСМД, Общество собственников, являются лишь формой реализации права и должны подчиняться единым правилам. Считаем правильным, рассматривать все эти механизмы в главе проекта ЖК «Управление жилым фондом».
И все варианты должны быть лишь альтернативой Общему собранию. Хотя никаких преимуществ ОСМД перед Общим собранием (кроме того, что как юридическое лицо имеет право самостоятельно управлять и содержать на балансе имущественный комплекс) не имеет.
В данном проекте Жилищного Кодекса достаточно большое внимание уделяется «Управлению жилым фондом». Безусловно, частные управляющие компании с долгосрочными инвестициями должны стать движителем реформы.
Но необходимо разобраться, будет ли данный законопроект способствовать развитию данного, нового для Украины, рынка? Принесет ли он новые возможности частному инвестору? Что же включает в себя понятие «Управление» в контексте данного законопроекта?
Понятие «Управление имуществом», «Управитель» в нашем законодательстве определяется, прежде всего, Гражданским Кодексом Украины.
«За договором управління майном одна сторона (установникуправління) передає другій стороні (управителеві) на певний строк майно в управління, а друга сторона зобов'язується за плату здійснювати від свого імені управління цим майном в інтересах установника управління або вказаної ним особи (вигодонабувача).»
В соответствии с нормами Гражданского Кодекса, договора на управление подлежат нотариальному заверению
«1. Договір управління майном укладається в письмовій формі.
2. Договір управління нерухомим майном підлягає нотаріальному посвідченню і державній реєстрації».
и соответственно, уплаты государственной пошлины в размере 1% от суммы договора, под которой понимается балансовая стоимость имущества передаваемого в управление и наличие всей, надлежащим образом оформленной документации на жилищный фонд..
Получается, во-первых, частный управитель должен уже на момент заключения договора на управление уплатить в бюджет 1% от балансовой миллиардной стоимости жилого фонда (например, средняя балансовая стоимость стандартного 4-х подъездного 9-ти этажного дома может составлять 7-10 млн. грн.).
Во-вторых, 80% жилищного фонда Украины не имеет на сегодняшний момент надлежащим образом оформленной документации (технические паспорта, землеотводы придомовой территории), более того органы местного самоуправления не располагают необходимыми средствами и возможностями, необходимыми для приведения в кратчайшие сроки в соответствие всех правоустанавливающих документов.
Какая частная управляющая компания согласится на такие затраты? Данное определение уже содержит в себе причины, при которых, ни о каком развитии данного рынка не может быть и речи.
Какой же смысл в контексте Жилищного права законодатели вкладывают в понятие «Управление»? Ведь и сегодня данная услуга предусмотрена в Законе «О жилищно-коммунальных услугах»:
«Управитель – лицо, которое по договору с собственником или балансодержателем осуществляет управление домом, сооружением, жилищным комплексом или комплексом домов и сооружений и обеспечивает его надлежащую эксплуатацию в соответствии с законодательством и условиями договора.»
С другой стороны в том же Законе:
«Услуги управления домом, сооружением или группою домов (балансодержание, заключение договоров на выполнение услуг, контроль за выполнением условий договоров)».
В итоге, в законодательстве для жилищных организаций определены отдельные услуги – управление, балансодержание, обслуживание и содержание – и каждый город трактует их по-своему, возникают ситуации, при которых все эти услуги выполняются разными предприятиями.
Например, органы местного управления – балансодержатель, компания Х – управитель, а исполнителем услуг определяется третья компания Y. Ни у кого нет четкого понимания. Более того, проект Жилищного Кодекса тоже не вносит ясности в данный вопрос.
Постараемся разобраться в этом бермудском треугольнике.
Что такое балансодержание? Это услуга по определению – «Балансодержатель дома, сооружения, жилищного комплекса домов и сооружений (далее балансодержатель) – собственник или юридическое лицо, которое по договору с собственником содержит на балансе определенное имущество, а так же ведет бухгалтерскую, статистическую и другую предусмотренную законодательством отчетность, осуществляет расчеты средств, необходимых для своевременного проведения капитальных и текущих ремонтов и содержания, а так же обеспечивает управление этим имуществом и несет ответственность за его эксплуатацию в соответствии с законом».
Да, функции балансодержателя могут быть делегированы собственником сторонней организации, которая в свою очередь может передавать функции управителя третьему лицу, которое в свою очередь, может нанимать исполнителей жилищно-коммунальных услуг и контролировать их работу.
В итоге имеем то, что имеем – у семи нянек дитя без глаза. А функция балансодержателя существующим собственником вообще не выполнялась – в тариф она не входит, собственником (органами местного самоуправления) не финансировалась, в итоге в городах нет ни технической документации на жилищный фонд, ни землеотводов придомовой территории, ни переоценки основных средств. Все что городские власти смогут предоставить это адреса и этажность – наш жилищный фонд – фантом.
Согласно проекта Жилищного Кодекса, в жилом фонде появляется новый собственник – население. При этом форма реализации права собственности на неделимое имущество не всегда предусматривает создание юридического лица, которое сможет взять на себя функции балансодержателя (Общее собрание), кто же дальше должен выполнять функцию балансодержателя?
Проект жилищного кодекса и сейчас не дает ответа на данный вопрос (и не сможет в полной мере, поскольку необходимы одномоментные изменении и в Закон о ЖК услугах и другие нормативные и законодательные акты.) ми похоже никого не беспокоит – вводится понятие «идеальной доли», а как, кем и на основании каких документов она определяется не предусматривается.
И является ли «Балансодержание» неотъемлемой составляющей Управления? И смогут ли ОСМД или жилищные кооперативы самостоятельно (не имея источников финансирования данной работы), осуществлять эти функции? Каким документом должны регламентироваться функции балансодержателя жилищного фонда?
Рассмотрим вопрос услуги «Управления» через призму тарифа и затрат. Управление предполагает под собой выполнение определенных функций и наличие определенных затрат. Прежде всего это все административные и накладные затраты обслуживающих организаций (заработная плата административного персонала, аренда помещений и пр. в том числе и функции балансодежателя).
Без данных затрат невозможно выполнение функций управителя. Все эти затраты на сегодняшний день не регулируются нормативами и являются просто составляющей тарифа на услугу по обслуживанию и содержанию жилого фонда и определяются в соответствии с плановым методом на основании затрат предыдущих периодов.
В данном законопроекте предполагается, что все эти затраты становятся частью услуги «Управление» и превращаются в договорную величину между собственником и управителем и опять же ничем не регламентируются – нет понятия минимально необходимых требований и нормативов к данной услуге.
Опять проблема просто перекладывается на население, мол решайте сами, нужны ли вам паспортисты, инженера, бухгалтера, кто контролирует, учитывает и владеет информацией о расчетах за ЖК услуги и сколько это будет стоить.
Кто должен провести энергоаудит в доме, кто и как разрабатывает всю необходимую проектно-сметную документацию, кто и как накапливает деньги необходимые для проведения капитальных ремонтов, где взять деньги при аварийных ситуациях, кто контролирует соблюдение правил проживания в доме и многие другие вопросы, ответов на которые нет в данном проекте.
Не понятно, какие все-таки функции должен выполнять управитель самостоятельно, а на какие может привлекать подрядчиков, нет четко определенного перечня функций управителя, нет понимания требований, которые должны предъявляться к управителю, сколько же все-таки стоит услуга управления и кто это определяет - самый основной вопрос для любого частного инвестора – «Сколько и как я смогу зарабатывать?».
Ответа нет – договаривайтесь с населением самостоятельно. Это еще раз доказывает желание предыдущего собственника просто переложить весь груз проблем на плечи населения и не в коем случае не решает основных задач, поставленных перед реформой.
Очень большую роль в эффективности проведения реформы играет вопрос, связанный с определением требований, которые будут предъявляться к управителю. С тем чтобы на рынке начали появляться крупные операторы, обладающие достаточным инвестиционным потенциалом, требования к таким компаниям должны быть жестко определены законодательством.
Поскольку эти требования должны определяться отдельным нормативным документом КМУ, и учитывая, что от этих требований зависит эффективность работы данного проекта ЖК, считаем необходимым рассмотреть в данном законопроекте основные принципы и требования (с тем, чтобы они имели законодательный характер) которые в последствии найдут отражение в постановлении КМУ.
Компания, предоставляющая услуги по обслуживанию жилищного фонда, несет большую ответственность за безопасность наших домов, за ответственное отношение к нашим деньгам которые мы платим в виде жилищно-коммунальных платежей, соответственно, на наш взгляд, деятельность таких компаний должна быть аккредитована со стороны центральных органов власти. Основными критериями для аккредитации должны стать:
1) Кадровое обеспечение и квалификационные требования к персоналу в соответствии с обязательными функциями обслуживающей организации;
2) Требования к оценке финансового состояния таких компаний, оценке их инвестиционного потенциала;
3) Требования к наличию нормативно-правовых актов и нормативно-технической документации;
4) Технологические требования/требования к материально-технической базы;
5) Наличие сертифицированного Министерством по вопросам жилищно-коммунального хозяйства программного обеспечения необходимого для выполнения услуг по обслуживанию жилищного фонда и предоставления соответствующей отчетности с соответствующими требованиями к хранению и передачи информации (это касается и паспортной службы и баз данных по расчетам населения и пр.) 6) Наличие Лицензии на проведение проектных работ (реконструкция, капитальные ремонты)
7) Наличие Лицензии на проведение энергоаудита
И другие…. В противном случае, существует риск возникновения на рынке небольших компаний, не имеющих долгосрочного инвестиционного потенциала, не способных оказать услугу на должном уровне, возможно появление на рынке недобросовестной конкуренции с участием лоббирования со стороны органов местного самоуправления, увеличится количество случаев мошенничества на рынке, что только усугубит социальное напряжение в обществе.
В итоге, в добавок к нынешним проблемам населения, прибавится еще огромное количество мелких компаний, которые будут претендовать на деребан жилищно-коммунальных платежей, при этом не производя никакой конкретной услуги. Каждый депутат городского совета и бывший директор ЖЭКа посчитает своим долгом взять на «обслуживание» тройку-другую домов «вассалов».
Поэтому основной задачей данного закона должна быть позиция не просто предоставить право выбора, а создать все условия, чтобы такое право было реализуемо – население должно иметь возможность выбрать на рынке профессионального управителя ЖФ, соответствующего всем требованиям законодательства, который сможет предложить услуги соответствующей цены и качества.
Прежде всего, отсутствие конкурентного рынка таких компаний и лишает людей права выбора. Основной задачей данного законопроекта и политики государства в вопросах ЖКХ, считаем создание всех условий, направленных не только на создание спроса, но и предложения да данном рынке в рамках четкого законодательного регулирования.
Основным необходимым условием успешной реформы является фактическая реализация собственниками своих прав в соответствии с предложенными им законодательством механизмами.
В данном законопроекте представлена невнятная норма, в соответствии с которой дома, в которых не принято решение о выборе способа управления домом, должны в течении года с момента принятия данного закона, определиться с данным выбором, либо им будет назначен «временный управитель» органом местного самоуправления.
Учитывая тот факт, что население не склонно к самоорганизации и инертно в принятии каких-либо решений в вопросах реализации своих прав собственности на неделимое имущество ЖФ (исходя из динамики создания ОСМД), принимая во внимание также и то, что за этим стоят, не только права, но и ответственность за содержание очень запущенного ЖФ, можно предположить, что своим правом воспользуются очень небольшая доля собственников и местная власть назначит «временным управителем» все те же старые добрые ЖЭКи.
Понятие «временный управитель», вообще необходимо исключить, либо по крайней мере определить минимальный набор требований которые должны применяться к таким «управителям» поскольку такие управители (как правило, коммунальной формы собственности) не смогут отвечать требованиям, предъявляемым к управляющим компаниям, а так же, учитывая их временный характер, не будут заинтересованы в привлечении долгосрочных инвестиций в ЖФ и, учитывая слабую самоорганизацию населения, большинство домов так и останется с временными управителями (нынешними ЖЭКами), что сведет на нет всю реформу.
Предлагается заменить термин «временный управитель» на «временный поставщик услуги по обслуживанию и содержанию ЖФ», при этом функции управителя и соответственно «балансодержателя», на этот период будут сохраняться за органом местного самоуправления.
А какая альтернатива коммунальным ЖЭКам существует для собственника? Данный законопроект предполагает, что собственник вправе самостоятельно определяться с выбором способа управления своим домом и ему предоставляется два варианта – либо управлять самостоятельно, либо делегировать функцию управления любому другому физическому или юридическому лицу.
Да, безусловно, право выбора должно быть. Но в существующей редакции проекта ЖК, мы наступаем на те же грабли, провоцируя возникновение той же ситуации, которая сложилась на сегодняшний момент с созданными ОСМД. На сегодняшний момент ОСМД может самостоятельно выбирать – либо управлять своим домом самостоятельно либо передавать эти функции профессиональному управителю.
В нашей стране на рынке еще не сложилась конкурентная среда между профессиональными управителями. Самостоятельно управлять домом ОСМД не смогут по многим причинам: отсутствие кадров (даже такого понятия как домоуправитель в нашей стране нет), отсутствие инженерной группы, которая должна следить за конструктивом дома, техникой безопасности, определять графики проведения текущих и капитальных ремонтов, проводить постоянное обследование ЖФ и при подготовке к осеннее-зимнему периоду, дымвенканалов, следить и отвечать за соблюдением стандартов и нормативов при обслуживании ЖФ.
Отсутствие необходимой инфраструктуры, машин, механизмов, отсутствие паспортного стола, бухгалтерии, аварийно-диспетчерской службы, ЕРЦ, - правильно содержать которые в рамках одного ОСМД очень дорого. Отсутствие, в конце концов, административных и производственных помещений необходимых для размещения аппарата.
В итоге, многие (сознательные) ОСМД вынуждены зачастую прибегать вновь к услугам старых ЖЭКов поскольку альтернативы нет… Управление ЖФ предполагает большую ответственность, учитывая состояние ЖФ и тот факт, что такие несчастные случаи как в Днепропетровске, Евпатории, Изюме становятся чуть ли не нормой сегодняшнего дня, и просто дать населению право выбора, законодательно не определив четкие, жесткие, повышенные требования к управлению, по крайней мере - безответственно.
Большая роль в вопросах реформирования должна отводиться местным органам власти, данный законопроект не решает проблем ни отсутствия, какой-либо технической документации на ЖФ, землеотводов придомовых участков, ни отсутствия в большинстве городов необходимого количества административных и производственных помещений, необходимых для обслуживания фонда (все распродано органами местной власти и используется не по назначению).
Как новый собственник – население – сможет обеспечить управление своим домом, не имея даже помещений для размещения административного персонала? И эту проблему государство перекладывает на плечи населения. Исходя из данного законопроекта, местные администрации могут и дальше распродавать коммунальные фонды, которые были задействованы при обслуживании жилого фонда, а население само как-нибудь разберется.
Дальше продолжается разрушение системы, которая досталась нам по наследству от СССР, и при этом не предлагается никакой альтернативы. Мы можем столкнуться с той же проблемой, которая возникла при проведении аграрной реформы, когда вдруг резко отказались от колхозов и перешли к фермерству.
Да задача правильная, но необходимо понимать, что без четкого регулирования со стороны прежнего собственника –государства- трудно выполнимая. Управлять одним домом и при этом выполнять все необходимые нормативы и правила (которые все-таки должны быть четко определены законодательством) просто экономически не выгодно.
Это одна из головоломок, ответ на которую, должен быть предусмотрен в Жилищном Кодексе. Какие требования должны быть предусмотрены, как должна обслуживающая организация работать с населением, должны ли быть в распоряжении управителя административные помещения, где вести прием граждан по вопросам жилого фонда, должен ли абонент идти через весь город чтобы попасть на прием к паспортисту или оформить субсидию?
Не предусматривает данный законопроект и ответа на вечный вопрос – отношения собственников с предприятиями поставщиками коммунальных услуг, а именно решения проблемы внутридомовых сетей. В соответствии с данным законопроектом, предприятия поставщики коммунальных услуг будут требовать от управителя заключения договоров в соответствии с которыми, последние должны будут выкупать услугу на «входе» в дом.
Но учитывая, состояние внутренних сетей, и отсутствие четких механизмов по привлечению и возврату инвестиций, необходимых для их модернизации, это будет является одной из основных причин незаинтересованности частного капитала в рынке услуг по управлению и содержанию ЖФ. Такая ошибка была допущена в реформе РФ.
В итоге на рынке стали появляться управители-«однодневки», которые были заинтересованы в управлении большими финансовыми потоками (поскольку плата за коммунальные услуги во много раз превышает стоимость услуг на управление и содержание), просто увеличивая разрыв между дебиторской задолженностью населения и кредиторской задолженностью перед предприятиями поставщиками услуг, вымывая оборотные средства.
Такие предприятия не заинтересованы в увеличении своей капитализации, вложениям долгосрочных инвестиций - этот риск предусматривает и настоящий законопроект и никаким образом данную проблему не решает, а лишь усугубляет ситуацию.
Как и в предыдущей главе, мы можем сделать вывод – государство пытается переложить все проблемы на плечи населения. При этом, не беря никакой ответственности за годы бездействия. Демонополизация рынка жилищных услуг и привлечение частных инвестиций и в данном проекте остаются лишь лозунгом.
С целью изложения собственного видения предложений по Реформе жилищно-коммунального хозяйства Украины в следующих главах мы продолжим рассмотрение проблемных вопросов и определения вариантов их разрешения, которые уже нашли отражение в практической работе, направленной, прежде всего на защиту интересов своих членов – предприятий работодателей в сфере ЖКХ.
Продолжение следует.
Комментариев нет:
Отправить комментарий